O Estado da Política de Conservação em Portugal

(Artigo publicado na revista "Ambiente 21", em Fevereiro de 2004)

Apesar da sua reduzida dimensão, Portugal possui 43% da fauna de vertebrados terrestres existentes na União Europeia, Noruega e Suíça (1). É o quarto país Europeu com maior número de endemismos vegetais e o terceiro em espécies ameaçadas (2). Possui ainda 75% do território incluído nos apenas 1,4% do planeta considerados necessários para salvaguardar 44% das plantas vasculares e 35% dos vertebrados a nível mundial (3).

As sociedades democráticas definem-se por adoptarem comportamentos racionais no processo de decisão política (4). Racionalidade, no contexto de uma decisão política, consiste na capacidade de seleccionar as opções que melhor traduzem objectivos sociais, previamente estabelecidos. O mérito destas políticas é avaliado tendo em conta a sua eficácia, eficiência e transparência. A eficácia refere-se à qualidade de produzir o efeito desejado. A eficiência refere-se à qualidade de bem gerir recursos limitados. A transparência refere-se à capacidade de justificar as decisões. Para aferir o mérito de uma política de conservação da biodiversidade é importante considerar o desempenho de cada um destes critérios nas diferentes etapas de planificação e execução política, ou seja, o diagnóstico, prioridades, acção e a avaliação.


Do diagnóstico às prioridades
O mérito de uma decisão é condicionado pela informação disponível e pela capacidade de a interpretar. Neste contexto, o primeiro passo de uma política de conservação é o diagnóstico. Este consiste em responder a três perguntas, essenciais: 1) que biodiversidade temos? 2) como se distribui no espaço? 3) como se distribui no tempo? Ao responder a estas questões estamos a dar os primeiros passos para determinar o grau de prioridade (ou urgência) que devemos atribuir aos objectos que pretendemos conservar.

As prioridades não são absolutas. São relativas a objectivos e recursos disponíveis. Para aferir-se a prioridade de um objecto de conservação será necessário recorrer a uma análise custo-benefício. Se o objectivo da política de conservação for a redução da taxa de extinções entre espécies da fauna e flora nativas, as prioridades definir-se-ão em função das espécies ameaçadas que mais beneficiarão de actividades de gestão. Por exemplo, pode concluir-se, através do diagnóstico, que a espécie i obteve um decréscimo populacional z no horizonte temporal t. Estes elementos serão relevantes para a definição de prioridades se comparados com dados de outras espécies. Defender-se a atribuição de prioridade à espécie i se esta obtiver um decréscimo populacional maior que as espécies j, l e m. Mas a relação entre prioridade e grau de ameaça não é linear. Pode considerar-se inoportuno o investimento em espécies sujeitas a elevado risco de extinção. O conceito de “triagem” (5) subjacente a este raciocino, decorre da lógica adoptada pelos médicos franceses na Primeira Guerra Mundial. Aqui os pacientes eram classificados numa de três categorias: primeira, os que só sobreviveriam com apoio médico; segunda, os que poderiam sobreviver sem apoio médico; terceira, os que dificilmente sobreviveriam mesmo se recebessem apoio médico. Dado o desequilíbrio entre recursos disponíveis e número de pacientes, os médicos deram maior prioridade aos pacientes da primeira categoria. Este é um raciocínio simples de “triagem”, já que todos os pacientes são tratados como tendo o mesmo valor. Mas imaginemos que seria necessário subdividir a primeira categoria por forma a reduzir o número de candidatos a tratamento médico. Os médicos poderiam segregar os pacientes com base na sua contribuição para o sucesso da batalha considerando, por hipótese, que a função desempenhada por um general seria mais importante, ou insubstituível, que a função desempenhada por soldados de categorias inferiores.

O paralelismo entre "triagem" médica e "triagem" para conservação é óbvio. Ninguém dúvida do mérito das acções de conservação do Lince ibérico, o gato mais ameaçado do mundo. No entanto se procurarmos formular decisões num contexto de escolhas múltiplas, a pertinência do investimento nesta espécie torna-se susceptível de debate. Entre outras questões, é legitimo perguntar se deveríamos investir os escassos recursos disponíveis para acções de conservação de uma espécie cuja eficácia das medidas preconizadas é tão incerta (a categoria 3 da triagem no campo de batalha). É óbvio que a preferência dada ao lince está também associada ao carisma desta espécie. Provavelmente é a espécie com maior carisma de entre as que persistem em Portugal, desde a extinção do urso no século XVIII. Mas será “carisma” o critério que deva justificar o investimento preferencial numa espécie? Por analogia ao caso dos pacientes da primeira grande guerra, seria legitimo dar um tratamento médico preferencial aos mais altos e bonitos? Como equacionar o critério do “carisma” com outros critérios, como sejam a função desempenhada pelas espécies nos ecossistemas (6) (actualmente pouco elevada para o lince mas muito elevada para os nemátodes do solo)? ou o grau de originalidade genética (7) (elevada para o medronheiro e reduzida para a esteva)? Questões ainda em aberto no seio da comunidade científica.

Independentemente do sistema de preferências de cada um, sem a informação decorrente da resposta às três questões iniciais somos forçados a gerir o nosso capital biológico com base na intuição. Estabelecendo um paralelismo familiar, é como se geríssemos as finanças públicas sem conhecermos o produto interno bruto (PIB), a dívida externa e as suas respectivas evoluções temporais. O problema é que a produção de estatísticas biológicas é mais complexa que a produção de estatísticas económicas. Para produzir estatísticas que respondam à primeira pergunta – que biodiversidade temos? – somos forçados a recorrer à ajuda de taxonomistas. Os taxonomistas são os bibliotecários da vida; descrevem e catalogam a biodiversidade do planeta. No entanto, em Portugal, os taxonomistas são escassos e não existe um único curso de formação avançada em Taxonomia. Noutros países (por exemplo em Espanha, França, ou Reino Unido), os taxonomistas foram sendo enquadrados pelos museus de história natural e jardins botânicos. Instituições que, em Portugal, estão moribundas após décadas de desinvestimento público. O resultado é que sabemos muito pouco sobre as formas de vida menos conspícuas e carismáticas do nosso território.

As decisões sobre conservação da biodiversidade são, se considerarmos os invertebrados, limitadas a menos de 99% da diversidade de formas de vida existentes no país. Uma tendência com poucas expectativas de se alterar, já que este grupo beneficia de menos de 1% do investimento nacional para investigação em conservação de espécies (Figura 1) e, por exemplo, apenas 1 dos 44 estágios oferecidos pelo Instituto de Conservação da Natureza, para o período de 2002/2003, inclui o estudo de invertebrados. Relativamente à pequena proporção de biodiversidade que estudamos, é importante perguntar como se distribui no espaço e no tempo. Existem casos pontuais, positivos, de cartografia e acompanhamento temporal de populações. Ainda que de forma incompleta, temos algum conhecimento sobre a distribuição e evolução das populações de algumas aves de presa, aves aquáticas, morcegos, lontra, lobo e lince. Existe ainda um interesse crescente no estudo da distribuição de répteis e anfíbios e algum trabalho a ser feito ao nível dos peixes de água doce. Nos últimos anos foram feitos investimentos consideráveis para o estudo e cartografia da flora ainda que se desconheçam os resultados, já que a cartografia não é conhecida e o Livro Vermelho da Flora continua por publicar. Algumas das lacunas fundamentais encontram-se ao nível da uniformização dos protocolos de amostragem (que impedem comparações rigorosas entre registos da mesma espécie, ou entre registos de espécies diferentes), da uniformização das unidades de amostragem (existe uma tendência para utilização de quadrículas UTM 10 x 10 km mas esta tendência carece de formalização ao nível de um sistema nacional de recolha de dados biológicos) e da centralização da informação numa base de dados relacional (a base de dados nacional, o SIPNAT, não é actualizada com regularidade, não beneficia de informação decorrente de inúmeros programas de recolha de dados a nível nacional e é demasiado rudimentar para cumprir a função centralizadora de dados). O resultado é que a cartografia da pouca biodiversidade que estudamos é extremamente incompleta, difícil de interpretar e pouco informativa.


Figura 1 - Proporção do investimento (total Euros) despendido em estudos de conservação de espécies da fauna, flora e fungos de Portugal. Dados extraídos da base de dados, on-line, sobre projectos de conservação da natureza existentes em Portugal. Ver página www.icn.pt.


Das prioridades à acção
As lacunas existentes sobre o catálogo da biodiversidade, seus padrões espaciais e temporais, não obstam para que se definam objectivos e metas claras, de preferência quantificadas, para os componentes de biodiversidade que se conhecem. Uma vez definidas as prioridades importa compreender os factores biológicos, sociais e económicos que afectam a ocorrência e persistência dos objectos valorizados. Ou seja, o “porquê?” dos padrões detectados no diagnóstico. Este conhecimento permitirá definir a estratégia de conservação mais adequada para cada população, espécie, ou habitat considerados prioritários. Tais estratégias poderão implicar medidas de conservação “in situ” (gestão ou reabilitação de populações e seus habitats naturais) ou “ex situ” (reprodução em cativeiro de espécies prioritárias).

A conservação “ex situ” constitui uma medida preventiva ou de último recurso. Os jardins botânicos, aquários e jardins zoológicos são os eixos centrais desta estratégia. Em 1992, apenas 1.7% dos vertebrados terrestres e aquáticos existentes em cativeiro, na Europa, se encontrava representada no Aquário Vasco da Gama e Jardim Zoológico de Lisboa2. Ainda que esta percentagem tenha, eventualmente, aumentado, em virtude da criação do Oceanário de Lisboa, a qualidade das infra-estruturas, robustez do corpo técnico e a desarticulação existente entre o jardim botânico, zoológico e o ICN, comprometem a contribuição que Portugal possa dar para política Europeia de conservação “ex situ”.

A conservação "in situ" representa o cerne da aposta do Estado Português na conservação da biodiversidade. As áreas protegidas (APs) ocupam 7.2% do território nacional e absorvem 73.4% do orçamento anual do Instituto de Conservação da Natureza (ICN) (8). A proposta nacional para os sítios Natura 2000 aumentou para 21.3% a área afecta à conservação ainda que se desconheçam as consequências deste aumento em termos orçamentais. De acordo com dados disponíveis, no âmbito do projecto “Delineamento de Métodos para a Selecção de Áreas para Conservação da Biodiversidade” (PNAT/1999/BIA/1501/P), da Universidade de Évora, as áreas protegidas e Rede Natura 2000 representam 88% das espécies constantes de uma base de dados com 1170 espécies (36911 registos) da fauna de vertebrados terrestres, invertebrados, plantas inferiores e superiores. Um nível de representação significativamente superior ao que se esperaria de uma selecção aleatória de áreas (9) (72%, p<0.05),>
Figura 2 - a) Distribuição da diversidade de 1170 espécies da fauna e flora Portuguesas (cores quentes indicam números elevados de espécies, enquanto cores frias indicam números reduzidos de espécies), em quadrículas de 10x10 km; b) rede de áreas de conservação, incluindo as áreas protegidas e Rede Natura 2000 (círculos a cinzento) e diversidade de espécies não representadas na rede (cores); c) conjunto mínimo de áreas, adicionais às área de conservação actuais, necessárias representar todas as espécies da fauna e flora da base de dados: a vermelho as áreas seleccionadas consideradas insubstituíveis; a verde áreas seleccionadas consideradas flexíveis sem perdas de eficiência (i.e., existem soluções alternativas igualmente eficientes para cobrir os valores representados); a laranja as áreas seleccionadas e consideradas flexíveis ainda que com perdas de eficiência (i.e., pode ser necessária mais do que uma área para cobrir os valores representados).

No entanto, a questão que urge discutir é se a afectação das verbas disponíveis é eficiente face as necessidades de conservação identificadas. Dada a inexistência de uma política de conservação da biodiversidade (a que existe é uma mera declaração de intenções) que defina metas quantificadas, meios e orçamento disponível para as realizar não é possível avaliar, de forma sistemática, o mérito e oportunidade das actividades de conservação em Portugal. O único exercício possível consiste na análise dos planos e relatórios anuais de actividade do ICN, o que permite uma análise pontual, ainda que descontextualizada, das actividades de conservação. Por exemplo, o ICN definiu três prioridades para o ano de 2000 (o relatório de 2001 não estava disponível em Janeiro de 2003): a) o investimento no Sistema de Informação do Património Natural (SIPNAT); b) a sinalização das áreas protegidas; e c) a elaboração de planos de ordenamento para as áreas protegidas. É difícil avaliar o resultado das medidas adoptadas porque o ICN não definiu metas nem procedeu à sua avaliação. No entanto, constata-se que o montante investido, nestas prioridades, não excedeu 1.95% do investimento global do instituto, sendo apenas 0.07% para a primeira prioridade e 0.15% para a segunda prioridade8. Uma estranha forma de financiar prioridades.

No que respeita a gestão das áreas protegidas é sintomático que, das 24 áreas protegidas existentes em Portugal, apenas 7 tenham planos de ordenamento aprovados e que a duração média para a sua elaboração tenha sido de 7 anos. É ainda de registar a inexistência de planos de gestão para as áreas protegidas. A distinção entre planos de ordenamento e de gestão é importante. Os planos de ordenamento definem os condicionantes ao uso do território por parte de agentes privados. Os planos de gestão definem as metas prosseguidas pelo ICN, os métodos e mecanismos de avaliação dos resultados. Sem planos de gestão não é possível avaliar a eficácia e eficiência da gestão das APs. Torna-se assim difícil questionar, com conhecimento de causa, porque razão terão as áreas protegidas da Serra de São Mamede e de Montesinho investido a totalidade dos seus parcos orçamentos, afectos à “gestão de espécies e habitats”, em acções de gestão da fauna cinegética não ameaçada. Ou, mais genericamente, porque razão terá o ICN despendido 28% do seu orçamento em acções de promoção da imagem e publicações sendo que apenas disponibilizou 0.3% do orçamento para actividades de planificação e gestão das áreas protegidas (8).

Da acção à avaliação
Uma gestão racional dos recursos implica um diagnóstico aturado da situação de referência, uma definição criteriosa de prioridades e acções de gestão orientadas por objectivos. Para se aferir a eficácia das medidas de gestão é necessário contrastar a situação de referência com a situação obtida após a gestão, através de mecanismos de monitorização. Desta forma os resultados da gestão podem ser avaliados o que permite a correcção de medidas menos adequadas e o eventual repensar de prioridades anteriormente definidas. A este processo de monitorização, avaliação e adaptação designa-se de gestão por adaptação (“adaptive management”). Naturalmente, a utilidade deste exercício é condicionada pela qualidade do diagnóstico e pela transparência dos actos de gestão. Se o diagnóstico não for estatisticamente robusto, por forma a permitir uma adequada monitorização do estado de referência, será difícil interpretar os resultados da gestão. Do mesmo modo, se a gestão não for orientada por objectivos, é questionável avaliá-la como se tivesse o sido. Esta é a situação verificada com a política de conservação da biodiversidade em Portugal. Os diagnósticos são pobres, os objectivos de conservação difusos e a gestão orientada por critérios arbitrários, ou pelo menos, não transparentes. Tanto quanto é dado conhecer não existe um único exemplo, publicado, de monitorização de actos de gestão para conservação em Portugal.

Desafios futuros
O elevado grau de responsabilidade que Portugal assume na conservação da biodiversidade exige a adopção de políticas eficazes. A eficácia requer diagnósticos competentes, gestão profissional e avaliação obrigatória dos resultados. Assim como a política económica é efectuada por profissionais conscientes dos indicadores económicos, a política de conservação deve ser conduzida por profissionais conscientes dos desafios existentes.

Um bom dirigente público, em matéria de conservação, é aquele que utiliza, de forma eficiente, os recursos ao seu dispor para produzir resultados eficazes ao abrigo de prioridades definidas no âmbito de discussões técnicas e políticas transparentes. Uma gestão de mérito é uma gestão que recruta gestores de mérito. E o mérito dos gestores avalia-se pelo expediente curricular dos candidatos. A recente decisão de nomear dirigentes para as áreas protegidas, recorrendo a expedientes de cariz político-partidário, envolvendo as autarquias, é um retrocesso evidente face à situação de referência. As necessidades do país, em matéria de conservação, requerem um elevado profissionalismo ao nível dos seus dirigentes. Para reforçar o profissionalismo dos actuais dirigentes seria desejável: a) a contratação de dirigentes de reconhecido mérito, independentemente de estarem vinculados à função pública; b) que as atribuições dos dirigentes fossem definidas no quadro de um plano de gestão; c) que a duração da contrato fosse concomitante com a duração do plano de gestão; e d) que a renovação do contrato fosse sujeita a avaliação positiva das metas realizadas.

Os objectivos de gestão devem ser definidos com base numa análise rigorosa de prioridades. Estas devem ter por base uma reflexão aprofundada sobre o conceito de “triagem” e devem utilizar os melhores dados disponíveis sobre biodiversidade, assim como os seus padrões de distribuição espacial e temporal. Para que tais dados estejam disponíveis é urgente investir em: a) inventários e cartografia de invertebrados mesmo que seja necessário recorrer a especialistas estrangeiros; b) definição de um protocolo nacional, padronizado, de recolha de dados biológicos; c) restruturação do sistema de bases de dados para a biodiversidade e sua integração com os programas de recolha de dados.

A avaliação da gestão nas áreas protegidas, ou, mais genericamente, das políticas de conservação, requer a aplicação de um sistema de monitorização. A monitorização requer a adopção de mecanismos adequados de controlo e a existência de recursos humanos, qualificados, para acompanhar as medidas no terreno. Nas áreas protegidas, os guardas e vigilantes constituem elementos potencialmente úteis para auxiliar o controlo dos resultados das medidas de gestão. Ao contrário do que é preconizado pela actual direcção do ICN estes não têm por vocação primordial a educação ambiental. A educação ambiental é da competência dos educadores e professores, ainda que com eventual colaboração dos vigilantes das áreas. A fiscalização das áreas também não deve estar a cargo dos fiscais das autarquias por dois motivos: 1) estes não têm a formação específica para fiscalizar actividades nas áreas protegidas; 2) dada a racionalidade inerente ao sistema de financiamento das autarquias (que premeia o crescimento urbanístico) é pouco provável que estas sejam incentivadas a desempenhar estas funções de fiscalização com entusiasmo. Neste contexto é importante reforçar o papel dos guardas e vigilantes das áreas protegidas e complementar o actual papel que têm, de fiscalização dos agentes privados, com o acompanhamento das medidas de gestão levadas a cabo pelas direcções das áreas protegidas.

Por último, seria desejável estabelecer mecanismos de avaliação, independente, das políticas de conservação. Assim como as universidades e centros de investigação são sujeitas a avaliação do seu desempenho, os institutos públicos e direcções de áreas protegidas também o deveriam ser. Está em causa a boa gestão pública do património biológico do planeta. Um património que nos foi legado pelos nossos antepassados e que temos o dever de devolver aos nossos descendentes. Haverá melhor exemplo de gestão de uma causa pública a requerer acompanhamento por parte da sociedade civil?

É convicção do autor que este modesto pacote de medidas contribuiria, de forma significativa, para alterar o (mau) estado da nossa política de conservação da biodiversidade.

* Doutorado em Biologia da Conservação, Investigador da Unidade de Macroecologia e Conservação (Universidade de Évora) e colaborador do Centre d’Ecologie Fonctionnelle et Evolutive (Centre National de la Recherche Scientifique, Montpellier) e do Biogeography and Conservation Laboratory (The Natural History Museum, London).

Agradecimentos: ao Henrique Pereira dos Santos, Humberto Rosa e Sonia Gervás pela revisão crítica do manuscrito e pelas sugestões apresentadas.

Notas e referências:
1 – Observações com base numa base de dados Europeia sobre distribuição de vertebrados terrestres; ver Araújo, M.B. (2003) The coincidence of people and biodiversity in Europe. Global Ecology and Biogeography
2 – World Conservation Monitoring Centre (1992) Global biodiversity: status of Earth’s living resources. Chapman and Hall, London, UK.
3 – Myers, N. et al. (2000) Biodiversity hotspots for conservation priorities. Nature 403: 853-58.
4 – Hollick, M. (1981) The role of quantitative decision-making methods in environmental impact assessment. Journal of Environmental Management 12, 65-78.
5 – Myers, N. (1979) The sinking ark. A new look at the problem of disappearing species. Pergamon, Oxford.
6 – Walker, B. (1992) Biodiversity and ecological redundancy. Conservation Biology 6,18-23.
7 – Vane-Wright, R.I, Humphries, C.J, and Williams, P.H. (1991) What to protect? - Systematics and the agony of choice. Biological Conservation 55, 235-54.
8 – Instituto de Conservação da Natureza (2000) Relatório de Actividades.
9 – Para descrição pormenorizada dos métodos ver: Araújo, M.B. (1999) Distribution patterns of biodiversity and the design of a representative reserve network in Portugal. Diversity and Distributions 5, 151-63