Por uma reforma gradual, sólida e inteligente do ICN

Miguel B. Araújo
Investigador

Um dado é certo: não há modelo de organização institucional, por muito virtuoso que seja, que resista à falta de liderança ou de vontade política. Ora, no ICN, estes dois males têm andado de mãos dadas. Poderia outro modelo de organização institucional [i.e., acabar com o ICN e criar novas estruturas] ajudar a contrariar o processo de letargia em que caiu o ICN? – Talvez. Mas para que a reforma do modelo institucional do ICN fosse credível seria necessário, primeiro, haver vontade política para fazer obra em conservação [facto pouco credível dadas as múltiplas iniciativas com vista à retirada de competências ao ICN]. Segundo garantir que a liderança do Instituto fosse, de uma vez e para sempre, definida em função do mérito e não de preclitantes conjunturas politico-partidárias [tendência pouco provável dado o compromisso de nomear directores de áreas protegidas em função do aval das autarquias]. Terceiro assegurar que a actividade do Instituto fosse avaliada sem medo de distribuir “cenouras a quem tenha dentes” e o “cacete a quem não os tenha” [só viável se efectuado no quadro de uma reforma da administração pública que tarda em chegar].

Sem que estas condições se verifiquem nada nos garante que a alegada reforma do ICN não constitua mais uma entre várias ou que, num cenário conspirativo, venha a abrir as portas ao derradeiro enfraquecimento da política de conservação no aparelho do Estado. Excluindo o cenário conspirativo resta-nos perguntar se precisamos de mais uma reforma feita em cima do joelho? Esta pergunta é legitima já que, tanto quanto se sabe, não foi feito qualquer diagnóstico objectivo sobre os alegados males do ICN. O que se sabe é que existe má gestão, falta de rumo, desmotivação. Onde e quando começaram estes males? Porquê? Como se distribuem as responsabilidades? Que medidas seriam necessárias para romper com os vícios e problemas actuais? Estas são perguntas que deveriam estar subjacentes a qualquer proposta de reformulação do modelo institucional do ICN. Sem que sejam feitas, sem que se obtenham respostas satisfatórias, uma nova reforma arrisca-se a ser apenas mais uma entre outras. Uma fuga para a frente e mais um sinal da nossa incapacidade de planificação prospectiva de políticas.

Esta forma de conduzir o destino do País, por tentativa erro, teve o seu “momentum” mas talvez seja tempo de escrever o seu epitáfio. Se não vejamos: - desde a instauração da democracia tivemos 22 governos, dos quais 16 de origem constitucional. Destes 16 governos constitucionais apenas 3 foram levados até ao final. Os outros foram dissolvidos antes do final do mandato. Esta instabilidade contrasta com a nossa vizinha Espanha que tem aproximadamente os mesmos 30 anos de democracia mas que teve apenas 4 Primeiros Ministros (nós tivemos 13). As comparações são perigosas mas não vale a pena continuarmos a fazer de conta que a instabilidade não tem custos graves. Um dos custos óbvios é que as reformas em Portugal ou não se fazem ou quando se fazem são apressadas, mal planificadas e muitas vezes revogadas na volta do ciclo eleitoral seguinte.

Esta forma, amadora, de conduzir os destinos do País é parcialmente responsável pelo nosso retardamento estrutural. Se se verificar que o modelo do ICN não serve, que seja alterado. O ICN pode ser dividido em 2 ou 3 instituições (seguindo, p.e., o exemplo do Reino Unido). Pode também manter a mesma denominação integrando estruturas semi-autónomas no seu interior (seguindo, p.e., o exemplo da Finlândia). Existem vários modelos alternativos e a experiência diz-nos que nenhum deles é perfeito e que a sua adequação depende do enquadramento político, tradições administrativas e lentos processos de maturação. Estes são caracterizados por reformas lentas e graduais mais do que por reformas rápidas e radicais.

Mas a experîencia também indica que se as reformas estruturais são sérias estas não devem ser feitas em ciclos de desinvestimento, sob pena de serem interpretadas como pretexto para enfraquecer o sector. O que precisamos não é de menos ICN mas de melhor ICN. Esse ICN pode e deve ser um Instituto que gira melhor os seus recursos. Um ICN mais eficiente será também um ICN mais eficaz. Por este motivo considero que seria mais apropriado, no quadro actual, avançar com reformas cirúgicas sem, no entanto, alterar o modelo institucional do ICN. Estas reformas poderiam incluir 3 eixos primordiais: a) clareza de objectivos; b) aposta na qualidade da liderança; c) transparência e avaliação de resultados.

A – Clareza de objectivos
Os objectivos de conservação proseguidos pelo ICN dividem-se em dois grupos: os banais, muitas vezes, contraproducentes e que emergem dos programas anuais de actividade dos serviços centrais e das áreas protegidas [ver artigo neste blog sobre política de conservação]; e os "grandiloquentes", muitas vezes irrealistas, que emergem dos documentos de estratégia aprovados e que pouco mais fazem do que ocupar o espaço de mesas e prateleiras poeirentas dos escritórios da administração pública. Um desafio importante seria o traduzir estes documentos estratégicos em não muito mais do que 10 planos de acção, com objectivos claros, acções concretas, calendarizadas e devidamente orçamentadas. Este modelo dos planos de acção [“action plan”] é adoptado com sucesso no Reino Unido. O que se poupa em verborreia, nestes planos, ganha-se em realismo e detalhe das medidas propostas. Um sistema destes teria pelo menos o mérito de forçar o desenvolvimento de pensamento estratégico e de promover a controlo democrático do mesmo: 10 medidas concretas são passíveis de discussão e controlo; 100 medidas vagas e de cariz filosófico não são.

B – Aposta na qualidade da liderança
Não há volta a dar. Se uma empresa pretende resolver os problemas de um sector contrata o melhor profissional que encontrar para a função. A administração pública é menos flexivel mas nada justifica que se abandone o primado do mérito em favor do primado do conluio político. A condução de uma política de ambiente é tão dependente das orientações globais, de cariz político, como da capacidade de as implementar através de uma mobilização inteligente dos recursos disponíveis. Um bom profissional da administração pública é, “ceteribus paribus”, tão competente sob adminstração de um Governo PS como de um Governo PSD. Se não o for, se boicotar a tutela, então o procedimento disciplinar é o mecanismo que o deve esperar. O seu substituto no posto de trabalho deverá entrar por concurso público, não por nomeação política. Em Italia, paradigma de instabilidade política, a separação entre o Estado e o Governo foi o mecanismo adoptado para assegurar a estabilidade do País. Os Italianos compreenderam que as chefias da administração pública não podem ser alteradas cada vez que muda o Governo sob pena de prejudicar a estabilidade das políticas do Estado que, na maior parte dos casos não são, ou não deveriam ser, radicalmente alteradas com as mudanças de Governo. Não há política, seja ela de ambiente ou outra, que resista à dança das cadeiras que Portugal tem assistido desde a instauração da democracia.

C – Transparência e avaliação de resultados
A definição clara de objectivos conduz à transparência na forma com que se gastam os impostos dos cidadãos. A aposta na qualidade da liderança promove a eficiência e a eficácia da implementação de políticas. Estes dois requisitos constituem ingredientes básicos para o regular funcionamento das instituições democráticas. No entanto, sem avaliação e controlo não estão garantidos os mecanismos de correcção de erros ou desvios na condução de políticas. Mas mais uma vez este é um problema que atravessa toda a administração pública sendo dificil tratar o ICN de forma isolada. Uma possibilidade a explorar seria, no entanto, contratualizar a gestão das áreas protegidas a entidades externas ao ICN. As áreas seriam financiadas na totalidade pelo orçamento do ICN e reguladas por planos de gestão definidos pelo ICN no âmbito de contratos programa a estabelecer com empresas privadas, públicas, autarquias, fundações, ou associações. Numa fase inicial o próprio ICN poderia promover a constituição de uma empresa pública por forma a assegurar a cobertura nacional da gestão das áreas. Com o tempo esta gestão poderia ser gradualmente transferida para agentes locais sob atento controlo por parte do Estado. Procedimentos semelhantes existem, por exemplo, no Reino Unido onde algumas áreas com figura especial de conservação são geridas mediante o estabelecimento de contratos programa com proprietários ou associações de proprietários. É possível que, em Portugal, nem todas as áreas beneficiassem de uma gestão deste tipo mas o simples facto de se avançar para um esquema de gestão por objectivos, avaliável em periodos regulares, com consequências práticas para os casos de má gestão, seria um passo fundamental para a regularização e melhoria das actividades de gestão da natureza no nosso País.